№ 12-495/2010
Р Е Ш Е Н И Е
06 августа 2010 г. г. Калининград
Судья Ленинградского районного суда г. Калининграда Гонтарь О.Э.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ленинградского района суда г. Калининграда по адресу: г. Калининград, ул. А. Невского, д. 29, жалобу
Ярошука А.Г., Д. г. рождения, зарегистрированного и проживающего по адресу: А. главы городского округа «Город Калининград» - председателя окружного Совета депутатов города Калининграда, имеющего паспорт №, выданный Д. г. ОВД Балтийского района г.Калининграда,
на постановление руководителя Калининградского управления Федеральной антимонопольной службы России от Д. г. о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ,
У С Т А Н О В И Л:
Постановлением руководителя Калининградского управления Федеральной антимонопольной службы России от Д. г. Ярошук А.Г. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 15 000 руб., в связи с тем, что он как должностное лицо – глава городского округа – председатель окружного Совета депутатов города Калининграда своим бездействием в период с Д. г. по Д. г. нарушил требования антимонопольного законодательства, в частности, ст.15 Федерального закона от Д. г. №ФЗ «О защите конкуренции». Данное нарушение выразилось в том, что в связи с неприведением в соответствие с антимонопольным законодательством решения Городской Думы г.Калининграда от Д. г №, МУП «Муниципальная собственность» было наделено функциями и правами органов местного самоуправления, что прямо запрещено вышеуказанной нормой закона.
Не соглашаясь с данным постановлением и не признавая свою вину, Ярошук А.Г. обратился в суд с жалобой, в которой просит отменить постановление в связи с отсутствием состава административного правонарушения, ссылаясь на то, что действий по наделению МУП «Муниципальная собственность» функциями и правами органов местного самоуправления не совершал, отменить или изменить своим решением ранее принятое представительным органом местного самоуправления решение не мог. Кроме того, не является должностным лицом подпадающим под административную ответственность, предусмотренную ст.14.9 КоАП РФ, в том смысле, который придаёт понятию должностного лица ст.2.4 КоАП РФ. Таким образом, виновных, тем более умышленных действий или бездействия, направленных на ограничение конкуренции, не совершал, в связи с чем отсутствуют такие обязательные элементы состава правонарушения, как объективная, субъективная сторона и субъект, по этому основанию производство под делу об административном правонарушении должны было быть прекращено в соответствии со ст.24.5 КоАП РФ
В судебное заседание Ярошук А.Г., извещённый о времени и месте рассмотрения его жалобы, не явился, ходатайств не заявлял. Его представители по доверенностям от Д. г. ФИО.., ФИО., ФИО. доводы жалобы поддержали, дали пояснения, аналогичные дававшимся Ярошуком А.Г. и его представителями в ходе административного расследования, в частности, пояснили, что избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования в соответствии с Законом РФ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» является одним из органов местного самоуправления, и как орган местного самоуправления не подпадает под понятие должностного лица, так как не обладает распорядительными полномочиями в отношении окружного Совета депутатов, не выполняет в окружном Совете организационно-распорядительные функции. В то же время в качестве председателя окружного Совета депутатов Ярошук А.Г. наделён организационно-распорядительными полномочиями только в отношении аппарата окружного Совета, по отношению к депутатскому корпусу его полномочия являются чисто техническими, давать обязательные указания, вносить законопроекты на рассмотрение, созывать по собственной инициативе внеочередные заседания он права не имеет, напротив, сам подотчетен окружному Совету. Обязанность после вступления в должность проверить на предмет соответствия действующему законодательству все ранее принятые Советом депутатов, городской Думой решения не предусмотрена ни Уставом ГО «Город Калининград», ни иными нормативными актами, в том числе и Законом «О защите конкуренции», поэтому по такому основанию к административной ответственности по ст.14.9 КоАП РФ он привлечен быть не может. Отменить или изменить своим решением местный нормативный акт глава городского округа-председатель окружного Совета депутатов также не может, таким образом действий или бездействия, направленных на ограничения конкуренции, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством, Ярошук А.Г. не совершал. В связи с отсутствием состава административного правонарушения просили постановление о наложении штрафа отменить, производство по делу прекратить.
Допрошенные в судебном заседании в качестве свидетелей представители Калининградского управления ФАС России заместитель начальника отдела контроля органов власти ФИО. и ведущий специалист-эксперт этого отдела ФИО. представили письменный отзыв Управления на жалобу Ярошука А.Г. и дали пояснения, из которых следует, что в протоколе и постановлении по делу об административном правонарушении законно и правильно зафиксировано выявленное нарушение, оно имеет длящийся характер, т.е. Ярошук А.Г., будучи высшим должностным лицом городского округа с момента своего избрания на должность Д.. и до Д. г. не предпринял никаких действий по отмене или изменению Решения №, не соответствующего антимонопольному законодательству, в то время как действующие нормативные акты наделяют его целям рядом прав, используя которые Ярошук А.Г. мог бы добиться решения этого вопроса. С Д. г. за такое бездействие предусмотрена административная ответственность. Ярошук А.Г. не использовал ни свои права главы городского округа по внесению соответствующего законопроекта и созыву внеочередного заседания окружного Совета депутатов для его рассмотрения, ни права председателя окружного Совета по формированию соответствующей повестки дня окружного Совета, организации работы аппарата Совета, в отношении которого обладает организационно-распорядительными полномочиями, по анализу и внесению предложений об отмене противоречащих действующему законодательству нормативных правовых актов городского Совета. Вследствие данного бездействия МУП «Муниципальная собственность» продолжала осуществлять функции и обладать правами органа местного самоуправления, что недопустимо в соответствии с антимонопольным законодательством, а следовательно Ярошук А.Г. как должностное лицо подлежит административной ответственности по ч.1 ст.14.9 КоАП РФ.
Заслушав пояснения представителей Ярошука А.Г., исследовав письменные материалы дела, выслушав показания свидетелей, суд полагает доводы жалобы обоснованными, а обжалуемое постановление – подлежащим отмене.
Часть 1 ст.14.9 КоАП РФ предусматривает ответственность за действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Субъектом данного правонарушения являются, в том числе, должностные лица органов местного самоуправления, которые в соответствии со ст.2.4 КоАП РФ подлежат административной ответственности в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
В результате проверки, проведённой Калининградским УФАС России по жалобе на бездействие органов местного самоуправления в сфере осуществления полномочий по предоставлению мест для установки торговых павильонов, установлено, что на территории городского округа «Город Калининград» установка объектов малой торговли осуществлялась на основании договоров на размещение, заключаемых предпринимателями с Муниципальным унитарным предприятием «Муниципальная собственность» в порядке, предусмотренном решением городской Думы от Д. г № «Об утверждении «Порядка предоставления права установки объектов малой торговли на территории г.Калининграда». Указанным решением № на хозяйствующего субъекта МУП «Муниципальная собственность» возложены контрольные и распорядительные функции органов местного самоуправления.
Д. г. по данному факту было возбуждено дело по признакам нарушения Окружным советом депутатов города Калининграда ч.3 ст.15 ФЗ «О защите конкуренции». По результатам рассмотрения дела Окружной совет был признан виновным в вышеуказанном нарушении, дело в отношении него прекращено в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства, материалы переданы должностному лицу УФАС для принятия решения о привлечении к административной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении антимонопольного законодательства.
Д. г. было возбуждено дело об административном правонарушении и проведении административного расследования в отношении главы городского округа - председателя Окружного совета депутатов города Калининграда Ярошука А.Г.
Д. г. был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, в отношении Ярошука А.Г., а Д. г. вынесено обжалуемое Постановление.
Пункт 3 ст.15 ФЗ «О защите конкуренции» запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Судом установлено, что в нарушение данной правовой нормы на территории ГО «Город Калининград» действовал порядок, установленный решением городской Думы № от Д. г., в соответствии с которым МУП «Муниципальная собственность», являющееся хозяйствующим субъектом, осуществляло распорядительные и контрольные функции органа местного самоуправления при предоставлении предпринимателям, физическим и юридическим лицам права на размещение объектов малой торговли на территории ГО «Город Калининград».
Указанное выше Решение № было признано утратившим силу решением окружного Совета депутатов Калининграда от Д. г. № «О порядке организации и предоставления мест для размещения остановочных комплексов и иных объектов мелкорозничной торговли и (или) услуг».
Таким образом, до Д. г. имело место нарушение антимонопольного законодательства, выражавшееся в наделении хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления нормативным актом органа местного самоуправления – городской Думы г.Калининграда.
С Д. г. Федеральным законом №ФЗ «О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты РФ» установлена административная ответственность должностных лиц органов местного самоуправления, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством РФ.
Ярошук А.Г. привлечён к ответственности по ч.1 ст.14.9 КоАП как должностное лицо, допустившее в период с Д. г. по Д. г. бездействие по отмене или изменению нарушающего антимонопольное законодательство Решения № от Д. г. городской Думы г.Калининграда.
В соответствии со ст.2.4 КоАП РФ под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях.
Уставом городского округа «Город Калининград» предусмотрено, что глава городского округа является высшим должностным лицом местного самоуправления города Калининграда, избирается путем проведения муниципальных выборов сроком на 5 лет, входит в состав окружного Совета депутатов с правом решающего голоса и исполняет полномочия председателя окружного Совета депутатов.
Анализ норм вышеуказанного Устава и Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в частности ст.44 Устава и ст.ст.36, 46 Закона позволяют сделать вывод о том, что глава городского округа обладает полномочиями по внесению вопросов для обязательного включения их в повестку дня заседания окружного Совета депутатов, правом внесения в окружной Совет проектов муниципальных правовых актов, вправе требовать созыва внеочередного заседания совета. Указанные полномочия носят распорядительный характер в отношении окружного Совета, так как правам главы городского округа корреспондируют обязанности окружного Совета депутатов по обязательному рассмотрению внесённых вопросов и законопроектов, проведению внеочередных заседаний совета.
Таким образом, суд усматривает, что глава городского округа при осуществлении им своих функций и полномочий может нести ответственность, предусмотренную КоАП РФ, как должностное лицо.
Кроме того, глава городского округа – председатель окружного Совета депутатов в соответствии с Регламентом окружного Совета, утверждённым Решением окружного Совета от Д.. № обладает организационно-распорядительными полномочиями в отношении аппарата окружного Совета, руководит его работой в соответствии с Положением об аппарате окружного Совета, вправе давать сотрудникам аппарата обязательные для них поручения и указания. В соответствии с таким Положением, утверждённым решением Совета депутатов Калининграда Д. г. за №, аппарат Совета обладает правом внесения предложений по изменению или отмене нормативных правовых актов Совета в случае их противоречия действующему законодательству.
В то же время в соответствии со ст.11 Регламента глава городского округа при исполнении полномочий председателя окружного Совета осуществляет непосредственное руководство подготовкой заседаний Совета и вопросов, вносимых на рассмотрение Совета.
Таким образом, суд считает, что глава городского округа при исполнении им полномочий председателя окружного Совета депутатов обладает достаточным объёмом организационно-распорядительных полномочий должностного лица для инициирования мероприятий по отмене или изменению нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, и, соответственно, может нести ответственность за свои действия или бездействие, предусмотренную КоАП РФ, как должностное лицо органа местного самоуправления.
Вместе с тем, в действиях Ярошука А.Г. суд не усматривает виновного бездействия, выражающегося в непринятии мер по отмене или изменению вышеуказанного Решения № Вывод о таком бездействии, сделанный Калининградским управлением ФАС России по результатам административного расследования, опровергается материалами дела, в том числе представленными представителями Ярошука А.Г. документами, их которых усматривается, что окружной Совет депутатов г.Калининграда под руководством его председателя Ярошука А.Г. ещё в Д. году по поручению губернатора Калининградской области начал работу по совершенствованию местного законодательства о малой торговле, в том числе приведению его в соответствие с антимонопольными требованиями. Данная работа продолжалась непрерывно до принятия решения от Д. г. № которым было признано утратившим силу решение № Длительность нормотворческого процесса была вызвана сложностью и большой общественной значимостью вопроса и, по мнению суда, не может быть положена в основу признания должностного лица виновным в бездействии.
Так, в частности, в течение Д. г.был разработан проект соответствующего нормативно-правового акта, включающий в том числе схему размещения остановочных комплексов и объектов малой торговли, вырабатывался единый архитектурный облик таких объектов. Начиная с Д. г. указанные документы были представлены прессе, вынесены на обсуждение общественности. Д. г. состоялось их первое обсуждение на комиссии окружного Совета депутатов. Д. г. подготовленный Администрацией ГО «Город Калининград» проект Положения «О порядке организации и представления мест для размещения объектов малой торговли» направлен Ярошуком А.Г. на рассмотрение в нормативно-правовой отдел окружного Совета депутатов. Д. г. нормативно-правовым отделом было дано в целом отрицательное заключение на проект Положения. В тот же день в проект Положения Администрацией города были внесены изменения и направлены на имя Главы городского округа Ярошука А.Г. Д. г. окружным Советом депутатов было принято протокольное решение о пролонгации ранее заключенных договоров размещения объектов малой торговли до утверждения Положения.
Д. г. на имя Главы городского округа – председателя окружного Совета депутатов поступило обращение заместителя прокурора Калининградской области с просьбой приостановить рассмотрение разработанного проекта Положения до окончания прокурорской проверки.
Д. г. решением окружного Совета депутатов № депутаты окружного Совета были включены в состав межведомственной рабочей группы по доработке вышеуказанного проекта Положения. Заседания рабочей группы проводились 9 раз в период с Д. г., Д. г. доработанный рабочей группой проект Положения был направлен на рассмотрение Губернатору Калининградской области.
Правовым управлением Правительства Калининградской области на проект Положения были даны замечания, которые были устранены и Д. г. проект вновь поступил на рассмотрение в Правительство Калининградской области. Д. г. Губернатором было проведено совещание по данному вопросу, на котором в проект вновь были внесены изменения.
Д. г. и Д. г. итоговый вариант Положения с предложениями, поступившими от представителей малого и среднего бизнеса, направлялся Ярошуком А.Г. в нормативно-правовой отдел окружного Совета для дополнительного заключения.
С Д. г. вступил в силу Федеральный закон от Д. г. «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ», в соответствии с которым размещение нестационарных объектов может осуществляться по схеме, разработанной в соответствии с порядком, установленным органом исполнительной власти субъекта РФ. На территории Калининградской области такой порядок был утверждён только в Д. г. Тем не менее, ввиду высокой социальной напряжённости вокруг данного вопроса, Д. г. окружной Совет депутатов города Калининграда принял решение № «О порядке организации и предоставления мест для размещения остановочных комплексов и иных объектов мелкорозничной торговли и (или) услуг», которым прекратил действие Решения № от Д. г.
Таким образом, суд приходит к выводу, что Ярошук А.Г., реализуя свои права должностного лица – главы городского округа и председателя окружного Совета депутатов, в пределах предоставленных Уставом городского округа «Город Калининград» и Регламентом окружного Совета депутатов компетенции и полномочий, организовал работу аппарата окружного Совета депутатов по изменению нормативно-правовой базы малой торговли, принимал непосредственное участие в работе самого окружного Совета по данному вопросу, что в конечном итоге привело к устранению нарушения Закона РФ «О защите конкуренции».
При этом суд считает, что должностное лицо имеет право самостоятельно выбирать наиболее оптимальный, с его точки зрения, способ и порядок реализации своих прав и полномочий в пределах, установленных законом, и несёт ответственность за такой выбор.
Таким образом, то обстоятельство, что Ярошуком А.Г. как главой городского округа в период с Д. г. по Д. г. не предпринималось непосредственных действий по отмене Решения городской Думы №, в частности, лично не инициировалось заседаний окружного Совета с соответствующей повесткой дня, суд считает недостаточным основанием для привлечения Ярошука А.Г. в качестве должностного лица к административной ответственности за бездействие по ч.1 ст.14.9 КоАП РФ.
Диспозицией ст.14.9 КоАП РФ предусмотрена ответственность за действие или бездействие должностного лица, недопустимое в соответствии с антимонопольным законодательством. Применительно к ст.15 Закона «О защите конкуренции» - Ярошук А.Г., будучи должностным лицом, не наделял хозяйствующий субъект правами и функциями органа местного самоуправления, это сделал представительный орган местного самоуправления – городская Дума.
В тоже время, глава городского округа – председатель окружного Совета депутатов не имеет установленной законом возможности непосредственно отменить или изменить своим решением не соответствующий закону нормативный акт местного органа самоуправления.
Меры по приведению порядка организации малой торговли на территории городского округа в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе антимонопольного, Ярошуком А.Г. как должностным лицом принимались в пределах его компетенции. Суд считает, что оценка эффективности тех или иных форм осуществления прав и полномочий должностного лица не может быть положена в основу привлечения к административной ответственности за бездействие.
Таким образом, в действиях Ярошука А.Г. как должностного лица - главы городского округа – председателя окружного Совета депутатов отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, поэтому соответствующее постановление Калининградского УФАС подлежит отмене, а производство по делу - прекращению в соответствии с п.2 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 30.7 КоАП РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Жалобу Ярошука А.Г. – удовлетворить.
Постановление руководителя Калининградского Управления Федеральной антимонопольной службы России о привлечении Ярошука А.Г. к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ – отменить, производство по делу – прекратить.
Копию настоящего решения направить для сведения в Калининградское управление Федеральной антимонопольной службы России.
Решение вступает в законную силу с момента его вынесения.
Решение может быть обжаловано в Калининградский областной суд через Ленинградский районный суд г. Калининграда в течение десяти суток со дня вручения или получения копии решения.
Судья Гонтарь О.Э.
