РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Дело№ 3-36/2010
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
20 июля 2010 г. г.Калининград
Калининградский областной суд в лице судьи - Струковой А.А.
с участием прокурора - Стукальской С.А.
при секретарях - Партей Н.Ю., Минченко И.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Калининградской области об оспаривании отдельных положений Закона Калининградской области № 372 от 20 августа 2009 года «О компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» и Порядка предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим на территории Калининградской области, утв. постановлением Правительства Калининградской области № 818 от 24 декабря 2009 года,
УСТАНОВИЛ:
20 августа 2009 года принят Калининградской областной Думой и подписан губернатором Калининградской области Закон Калининградской области № 372 от 20 августа 2009 года «О компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг», который был официально опубликован в газете «<данные изъяты>» (приложение «<данные изъяты>») № от 28 августа 2009 года и вступил в силу с 1 января 2010 года.
Во исполнение ст. 3 указанного Закона постановлением Правительства Калининградской области № 818 от 24 декабря 2009 года определен Порядок-предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим на территории Калининградской области. Данное постановление официально опубликовано в газете «<данные изъяты>» (вкладыш «<данные изъяты>»), № от 22 января 2010 года и вступило в силу с 1 января 2010 года.
Прокурор Калининградской области обратился в суд, уточнив объем и основания требований, с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу абзаца 5 части 1 ст. 1, абзаца 3 части 2 ст. 3 названного Закона Калининградской области № 372 от 20 августа 2009 года в части предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг лицам, отвечающим условиям подпункта 13 статьи 17 Федерального закона № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а также абзаца 1 пункта 1, пподпункта 3 пункта 9, пункта 20 Порядка предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения...,утв. постановлением Правительства Калининградской области от 24 декабря 2009 года № 818 (в редакции постановления Правительства Калининградской области № 532 от 13 июля 2010 года), в части распространения установленного Порядка на граждан, которым меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг установлены Федеральным законом № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
В обоснование заявления прокурор сослался на то, что названными нормативными правовыми актами Калининградской области предусмотрено предоставление, помимо категорий граждан, также инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, что предполагает оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 100 процентов и последующее получение денежной компенсации в размере 50 процентов от понесенных расходов. В то же время, по утверждению прокурора, частью 13 статьи 17 Федерального закона № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и пунктом 15 Правил предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 года № 901, предусмотрено предоставление льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, в форме скидки, а не в форме ежемесячной денежной выплаты (компенсации). Поскольку льготы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, форма и порядок их предоставления установлены федеральным законодательством и, соответственно, субъект Российской Федерации не полномочен самостоятельно изменять форму и определять размер мер социальной поддержки в отношении упомянутой категории лиц, имеющих право на получение льгот за счет средств федерального бюджета, перечисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации в виде субвенций, то при принятии Закона Калининградской области № 372 от 20 августа 2009 года и постановления Правительства Калининградской области № 818 от 24 декабря 2009 года в оспариваемой части органы государственной власти Калининградской области вышли за пределы предоставленных полномочий по осуществлению нормативно-правового регулирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.п. «б», «ж» ч. 1 ст. 71 и ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
В судебном заседании прокурор указанные требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы.
Представитель Калининградской областной Думы - Кузнецов А.В. и представители Правительства Калининградской области - Денисова Л.Г., Сухорученко Е.А., Медведева Ю.С. и Борисов Н.А. полагали заявление прокурора не подлежащим удовлетворению, представив письменные отзывы.
Выслушав пояснения прокурора, представителей Калининградской областной Думы и Правительства Калининградской области, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
На основании п.п. «б» и «ж» части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
При этом к ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о социальной защите инвалидов (в том числе регулирующих порядок и условия предоставления инвалидам единого федерального минимума мер социальной защиты); контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о социальной защите инвалидов (ст. 4 названного Федерального закона); органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов наделены правом принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 5 указанного Федерального закона).
Действующим с 1 марта 2005 года Жилищным кодексом Российской Федерации не установлены жилищно-коммунальные льготы для конкретных категорий граждан (в том числе инвалидов), а нормы статьи 160 ЖК РФ предусматривают возможность предоставления в порядке и на условиях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов для отдельных категорий граждан.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления граждан льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статьей 160 ЖК РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации.
Частью 13 ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определено, что инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50 процентов на оплату жилого помещения (в домах государственного или муниципального жилищного фонда) и оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, - на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению.
В данную норму закона до настоящего времени какие-либо изменения не внесены.
Вместе с тем, Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» был дополнен статьей 28.2, согласно которой Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг; средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций, которые зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации; порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации.
Статьей 28.2 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» также предусмотрено, что форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 года № 861 утверждены Методика распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан (далее -Методика) и Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются указанные субвенции (далее - Правила).
В соответствии с Методикой распределение субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета на обеспечение мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, оказываемых в соответствии с законодательными актами Российской Федерации также отдельным категориям граждан из числа ветеранов и инвалидов, осуществляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникших при выполнении соответствующих полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Пункт 4 Правил предусматривает, что форма предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки оп оплате жилищно-коммунальных услуг устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 21 июля 2007 года № 184-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда осуществляется, помимо иных условий, только при условии наличия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или муниципальных правовых актов, предусматривающих предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме (в том числе путем перечисления таких субсидий на имеющиеся или открываемые получателями субсидий банковские счета).
Таким образом, в силу прямого указания федерального законодательства (ст. 28.2 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 года), п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 21 июля 2007 года № 184-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», п. 4 Правила предоставления субвенций из федерального бюджета..., утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 года № 861) определение формы предоставления инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, льготы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отнесено к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.
До принятия данных норм предоставление льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, фактически выражалось в начислении организациями жилищно-коммунального хозяйства сумм оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги с учетом имеющейся льготы с последующим возмещением расходов на предоставление льгот из соответствующего бюджета, что соответствовало, в частности, положениям действовавшей до 1 января 2005 года статьи 15.6 Закона РФ от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в редакции Федерального закона от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ).
В соответствии с концепцией жилищной реформы, нашедшей свое отражение, в том числе, в Федеральном законе от 21 июля 2007 года № 184-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», субъекты Российской Федерации вправе принять нормативные правовые акты, изменяющие натуральные меры социальной поддержки инвалидов на ежемесячные денежные компенсации в денежной форме.
Суд принимает во внимание, что до настоящего времени не отменена норма, содержащаяся в пункте 15 Правил предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 года № 901, согласно которой основанием для предоставления льгот по оплате жилья, коммунальных услуг и приобретаемого топлива инвалидам является справка, подтверждающая факт установления инвалидности, выданная учреждениями государственной службы медико-социальной экспертизы; для получения льгот по оплате жилья, коммунальных услуг и приобретаемого топлива инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, обращаются в организации, осуществляющие сбор платежей за оплату жилья, коммунальных услуг и приобретаемое топливо (жилищные ремонтно-эксплуатационные предприятия, коммунальные предприятия и т.п.).
В то же время, суд учитывает, что постановление Правительства РФ от 27 июля 1996 года № 901 было принято в соответствии с первоначальной редакцией статьи 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», которой было установлено, что порядок предоставления указанных льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, определяется Правительством Российской Федерации.
Однако статьей 5 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ статья 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» была изложена в новой редакции, согласно которой указанная выше норма, уполномочивающая Правительство Российской Федерации определять порядок предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, была исключена.
Одновременно, как указано выше, Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ был дополнен статьей 28.2, установившей, что форма предоставления мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Поскольку Правительство Российской Федерации обладает специальной правоспособностью и вправе осуществлять нормативное правовое регулирование на основании или во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (ст.ст. 1, 2, 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФЗК «О Правительстве Российской Федерации»), а статья 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ (в действующей редакции) не наделяет Правительство Российской Федерации полномочиями по нормативному регулированию отношений в связи с предоставлением льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по оплате жилья и коммунальных услуг, то суд приходит к выводу о том, что упомянутое постановление Правительства РФ от 27 июля 1996 года № 901 подлежит применению в части, не противоречащей вышеуказанным федеральным законам и позже принятому постановлению Правительства РФ от 12 декабря 2007 года № 861.
Упомянутым постановлением Правительства РФ от 27 июля 1996 года № 901 предписано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления осуществить необходимые организационные меры, обеспечивающие предоставление льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, в том числе, по оплате жилья и коммунальных услуг.
При таких обстоятельствах суд считает, что Закон Калининградской области № 372 от 20 августа 2009 года «О компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» в оспариваемой прокурором части принят в пределах компетенции Калининградской областной Думы и указание в статье 2 областного Закона о предоставлении мер социальной поддержки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в виде компенсации расходов на указанные цели не противоречит федеральному законодательству.
Поскольку федеральным законодательством порядок предоставления компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме не установлен и статьей 3 Закона области Правительство Калининградской области уполномочено определить порядок предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, суд полагает, что Порядок предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим на территории Калининградской области, утв. постановлением Правительства Калининградской области № 818 от 24 декабря 2009 года, принят с соблюдением компетенции исполнительного органа государственной власти Калининградской области и также не противоречит нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.
Суд также принимает во внимание, что прокурор не ставит под сомнение соблюдение при принятии оспариваемых нормативных актов требований, предусмотренных пунктом 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации...» о недопустимости уменьшения объема финансирования и ухудшения условий предоставления соответствующих льгот.
Так, из содержания Порядка предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг..., утв. постановлением Правительства Калининградской области № 818 от 24 декабря 2009 года, следует, что денежный эквивалент мер социальной поддержки соответствует 50% расходов на оплату жилого помещения (в домах государственного или муниципального жилищного фонда) и 50% расходов на оплату коммунальных услуг исходя из фактически занимаемой льготником площади жилого помещения, потребленных им коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, - 50% стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению.
Кроме того, из материалов дела видно, что перечисление компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг подлежит осуществлению областным государственным учреждением «Центр социальной поддержки населения» в срок до 5-6 числа каждого месяца (то есть до установленного частью 1 ст. 155 ЖК РФ срока внесения населением платы за жилое помещение и коммунальные услуги) по выбору гражданина на имеющиеся или открываемые в выбранных гражданином банках личные счета либо через организации федеральной почтовой связи.
На основании ст. 253 ГПК РФ суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Поскольку Закон Калининградской области № 372 от 20 августа 2009 года и Порядок предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг..., утв. постановлением Правительства Калининградской области № 818 от 24 декабря 2009 года в оспариваемой прокурором части не противоречит федеральному законодательству, суд полагает требования прокурора не подлежащими удовлетворению.
Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении заявления прокурора Калининградской области о признании недействующими и не подлежащими применению абзаца 5 части 1 статьи 1, абзаца 3 ч. 2 статьи 3 Закона Калининградской области № 372 от 20 августа 2009 года «О компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» в части компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг лицам, отвечающим условиям подпункта 13 статьи 17 Федерального закона № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а также абзаца 1 пункта 1, подпункта 3 пункта 9, пункта 20 Порядка предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим на территории Калининградской области, утв. постановлением Правительства Калининградской области от 24 декабря 2009 года № 818, в части распространения установленного Порядка на граждан, которым меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг установлены Федеральным законом № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», -отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградской областной суд в течение 10 дней.
Мотивированное решение изготовлено 22 июля 2010 года.
Судья Калининградского
областного суда А.А. Струкова
Копия верна: Судья
